Изъятие земельных участков по искам прокуратуры, когда муниципалитет распорядился федеральной землей

В последнее время споры об «изъятии» земельных участков по искам прокуратуры возникают не только в делах об изъятии коррупционного имущества, землях лесного фонда или особо охраняемых природных территорий, но и в другой ситуации: муниципалитет ставит участок на кадастровый учет, распоряжается им как своим, проводит аукцион на право аренды, затем допускает выкуп, а спустя годы выясняется, что участок относился не к муниципальной, а к федеральной собственности.

Для собственника или арендатора это обычно выглядит как типичная и законная публичная процедура: участок учтен в ЕГРН, предоставлен уполномоченным органом, права зарегистрированы, процедура участия в торгах соблюден.

Но впоследствии прокуратура или иной публичный орган заявляет, что муниципалитет изначально не имел полномочий распоряжаться землей, а потому сделки по аренде и выкупу подлежат оспариванию, а участок — возврату в публичную собственность.

Именно в такой категории дел ключевым становится не только вопрос о титуле публичного собственника, но и вопрос о том, мог ли частный участник оборота знать о пороке публичных полномочий, если сам участок был сформирован, поставлен на учет и предоставлен ему через официальную процедуру. Если в вышеупомянутых категориях дел прокуратура обычно исходит из того, что сам правовой режим участка изначально содержал публичные ограничения, которые исключали распоряжение им со стороны муниципалитета, то в данной категории дел ситуация иная, частное лицо часто получает участок не в результате цепочки сделок, а напрямую из публичной процедуры — через аукцион, заключение договора аренды, исполнение условий использования участка и последующий выкуп.

В такой ситуации защита ответчика строится не столько вокруг специальных режимов земли, сколько вокруг распределения рисков между государством и участником гражданского оборота, принципа доверия к ЕГРН и оценки добросовестности приобретателя.

На практике подобные иски обычно объединяют несколько требований:

• о признании недействительными постановлений, решений или договоров, которыми участок был предоставлен;
• о признании недействительными договора аренды, договора купли-продажи либо последующих сделок;
• об истребовании участка из чужого незаконного владения;
• о признании зарегистрированного права отсутствующим или о погашении записи в ЕГРН.

Сам по себе тезис о том, что участок «относился к федеральной собственности», еще не гарантирует удовлетворение иска.

Суду необходимо установить как минимум четыре блока обстоятельств:

• Правовой режим участка на момент предоставления, наличие или отсутствие у муниципалитета полномочий по распоряжению им, характер выбытия имущества из публичного владения и статус ответчика как добросовестного или недобросовестного приобретателя.

Особое значение имеет вопрос о том, из чьего владения участок выбыл и было ли такое выбытие совершено помимо воли надлежащего публичного собственника. Если участок был предоставлен по акту органа власти, поставлен на кадастровый учет и права возникли в результате официальной административной процедуры, ответчик получает сильный аргумент о том, что выбытие произошло именно через действия публичной власти, а не вследствие самовольного захвата или подделки документов. Кроме того, Верховный Суд подчеркивает, что требование об аннулировании записи в ЕГРН не может использоваться автоматически, без проверки того, имеются ли иные способы защиты права и затрагивает ли спор интересы добросовестного участника оборота.

Разбор позиции Верховного Суда из Обзора судебной практики № 3 за 2025 год позволяет сделать следующий вывод: нижестоящие суды не вправе ограничиваться формальным выводом о незаконности первоначального акта, не исследовав, кто именно был уполномочен распоряжаться неразграниченной землей, был ли приобретатель добросовестным, была ли сделка возмездной и выбыло ли имущество из владения публичного образования против его воли. Ключевой вопрос в подобных делах следующий, мог ли ответчик знать, что участок на самом деле относится к федеральной собственности, а муниципалитет распорядился им за пределами полномочий. Для суда это не абстрактный вопрос, а предмет доказывания через совокупность конкретных обстоятельств. (26-КГ24-8-К5)

Однако аргумента добросовестности не является абсолютным. Суд может занять более жесткую позицию, если из обстоятельств дела видно, что ответчик сам извлекал выгоду из очевидного обхода закона или не выполнил базовые условия предоставления участка. (302-ЭС21-14414)

На практике против ответчика работают следующие обстоятельства:

• явно льготный или ускоренный выкуп без наличия объекта, который действительно дает исключительное право на приобретение участка;
• использование участка не по цели, ради которой он предоставлялся;
• создание формального объекта только для последующего выкупа земли;
• наличие документов, из которых прямо следовал иной публичный режим участка или компетенция другого органа

Если муниципалитет сам сформировал участок, сам вынес акт о предоставлении, сам провел торги, сам заключил договор аренды и затем договор купли-продажи, ответчик вправе настаивать: имущество выбыло из публичного владения в результате последовательных волевых действий органов власти, а не вопреки им.

Этот довод особенно важен при применении статей 301 и 302 ГК РФ, поскольку критерий «выбытия помимо воли» имеет самостоятельное значение для вопроса об истребовании имущества у добросовестного приобретателя. Если в ЕГРН отсутствовали сведения о федеральной собственности, о споре, обременениях или ограничениях, ответчик мог разумно полагаться на достоверность реестра и законность действий администрации.

Именно эта идея проходит через современную практику Верховного Суда: зарегистрированное право и публичный реестр создают для участника оборота законные ожидания, которые нельзя разрушать исключительно из-за внутренних ошибок государства.

В ряде споров Верховный Суд обращает внимание не только на материально-правовую, но и на процессуальную сторону: кто именно вправе защищать спорный публичный титул и допустимо ли требование о признании права отсутствующим или о погашении записи в ЕГРН в конкретной ситуации. Если прокурор или орган власти выбрали способ защиты, не соответствующий характеру нарушения, либо в деле не участвует надлежащий публичный собственник, это может стать самостоятельным основанием для отказа в иске или направления дела на новое рассмотрение.

Хотя прокуроры нередко пытаются представить такие требования как не подпадающие под исковую давность, в практической защите этот довод обязательно должен заявляться. Именно вопрос о моменте, когда публичное образование узнало или должно было узнать о выбытии участка и о лице-нарушителе, нередко становится центральным

Конституционный суд в своих последних актах (например, постановления от 31.10.2024 № 49-П и от 28.01.2025 № 3-П) подчеркнул, что на требования прокурора в защиту публичных интересов распространяются правила об исковой давности. КС РФ прямо запретил приравнивать такие иски к антикоррупционным, которые могут быть свободны от сроков давности.

При этом КС РФ выделил четыре конкретных события, с которых может начинаться течение срока:

• Появление на участке видимых признаков освоения правообладателем.
• Отражение в кадастре недвижимости конкретных данных о расположении участка.
• Возникновение правового спора, из которого госоргану должно было стать очевидно наличие права частного лица в ЕГРН.
• Отмена органом публичной власти правового акта, по которому участок был предоставлен.